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與肖勝方代表商榷:《應急條例》應先修正還是先嚴格執行

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文 | 全國優秀律師、北京市北斗鼎銘律師事務所主任 熊智

重大突發公共衛生事件新冠肺炎疫情以其傳播速度快、感染范圍廣、防控難度大等,成為對我國國家治理和突發事件應對能力的重大考驗。全國人大代表、廣東省律師協會會長肖勝方近日在接受媒體采訪時認為,此次公共衛生事件暴露出《突發公共衛生事件應急條例》(以下簡稱“《應急條例》”)存在一些不足,擬在今年全國兩會上提交關于修訂《應急條例》的議案,建議對《應急條例》進行修訂。 

他建議,有必要增設中央與地方之間的信息直通機制,避免因分級管理、逐級上報的機制影響突發事件的響應速度。

筆者對肖代表有關修訂《應急條例》的觀點有不同看法,主要理由如下:

首先,我們要確定的是《應急條例》不是全國人大制訂的,它并不是由人大批準生效的法律,它是由2003年5月7日國務院第7次常務會議通過,2003年5月9日,由時任國務院總理溫家寶簽署的國務院第376號令,由國務院于2003年5月9日發布并實施的。根據《立法法》第五十六條規定(國務院根據憲法和法律,制定行政法規)、第六十條規定(行政法規的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理)、第六十一條規定(行政法規由總理簽署國務院令公布)可見,該《應急條例》不需要報全國人大審批通過。因此,這種條例的修改,無須由人大會議來完成,國務院有自行修改完善的職權。當然,條例也是法的表現形式之一。在我國現行的法律規范中有法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章等。人大代表對此提出修改意見也是無可厚非的。

其二,國務院當前施行的《應急條例》第三章,從19條至25條共計7條,已經對及時報告通達到國務院衛生行政主管部門的時間具體量化到1-2小時內。這個時間性要求,不可謂不快。顯然,問題不出在《應急條例》規范缺失上,問題在執行上。

從《應急條例》第四章第26條——第44條規定來看,《應急條例》規定的應急處理措施也是很完善的。但疫情之下為什么還是出現這么多問題 ,仍然是出在有關部門對《應急條例》認識態度和執行上,任何一部法律出臺后,如果得不到良好的執行,就形同虛設。筆者認為,在中央全面依法治國方針政策的要求下,政府職能部門應該徹底轉變和樹立真正的法治觀念,法治不是口號,而是一種良好的習慣。

《應急條例》第五章第45條——第52條共八條的規范內容,可以說是細致、完善、嚴肅并可執行的。其法律責任已經進行精細化分層,從行政責任一直追究到刑事責任。無疑,如果這些規定都能獲得普遍敬畏和遵守,有關紀檢監察機關和司法機關在現實中嚴格“打表”,嚴格予以對照落實執行,那么,我們在此次疫情中所碰到的絕大多數問題就不是問題。有些悲劇也根本就不會發生。

其三,關于代表在議案中指出,《應急條例》第二十一條規定,任何單位和個人對突發事件,不得隱瞞、緩報、謊報或者授意他人隱瞞、緩報、謊報。但相應處罰則較虛,處罰也較輕,無法達到預期的作用。提出將隱瞞、緩報、謊報行為與個人征信掛鉤的建議可以理解為一種創新探索。

其實《應急條例》規定的法律責任并不輕,第五十一條規定:在突發事件應急處理工作中,有關單位和個人未依照本條例的規定履行報告職責,隱瞞、緩報或者謊報,阻礙突發事件應急處理工作人員執行職務,拒絕國務院衛生行政主管部門或者其他有關部門指定的專業技術機構進入突發事件現場,或者不配合調查、采樣、技術分析和檢驗的,對有關責任人員依法給予行政處分或者紀律處分;觸犯《中華人民共和國治安管理處罰條例》,構成違反治安管理行為的,由公安機關依法予以處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

事實上,落實這個法律責任的難點在于,認定瞞報、緩報、謊報是個技術活。比如本次新冠病毒,既然它是新型病毒,對它就有一個認識和確認的過程,需要依賴醫學科學結論和醫學專家的判斷??墒?,在認識這種新型病毒過程中,行政和司法如何界定瞞報、緩報、謊報的尺度是需要技術的。

《應急條例》施行于2003年5月,距今已經有17年之久,隨著經濟社會的發展,不完善的地方肯定不少,需要適時修正。但是,修法是一件十分嚴肅的大事,法律實施的穩定性也是其重要的權重指標,修正不修正,關鍵要看它的執行情況,測評它的執行效能。

責編 | 李慧敏

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